İstanbul Çevre Düzeni Planı: Artılar, Eksiler

img

Erhan Demirdizen

"İstanbul Kent Sempozyumu Bildiriler" kitabı içinde, 13-14-15 Eylül 2007, TMMOB, İstanbul

Öncelikle belirtilmelidir ki, 1950’li yıllardan itibaren ülkemizdeki plansız sanayileşmenin en büyük bedeli, İstanbul tarihi metropolünün yaşadığı kentsel ve toplumsal kriz olmuştur. Bugün nüfusu bile sayılamayacak noktaya gelen İstanbul, son 50 yıl içinde, sanayi sermayesinin Anadolu kentlerini terk etmesine seyirci kalınmasının yarattığı bir “azman sanayi kenti” kimliği kazanmıştır. Doğal ve kültürel kaynaklarını tüketerek yaşadığı kentleşme, İstanbul’u, dünya kentleri içinde yaşam kalitesi listesinin en alt sıralarına yerleştirmiş durumdadır.

Bu krizden ve kötü gidişten dönüşün alternatifsiz yolu, çevresiyle birlikte İstanbul’un üst ölçekli bir plan disiplini altına alınmasıdır. Çünkü 1950’li yıllardan itibaren İstanbul’u adım adım bugünkü çıkmaza sürükleyen imar ve yatırım kararları, gelişmeleri yönlendirecek bir “çerçeve metin” niteliğindeki üst ölçekli planın yokluğundan kaynaklanmıştır. Bugün devam eden benzer özellikteki imar ve yatırım kararları da aynı boşluktan yararlanmaya devam etmektedir.

Tekrar altı çizilerek vurgulanmalıdır ki, ulusal düzeyde sanayi yer seçimine ilişkin hiçbir planlama ve denetim sisteminin uygulanmaması, ucuz arsa ve işgücü-pazar denklemi içinde sanayinin rasgele yer seçimine yol açmıştır. İç pazarda hammadde ve pazar ilişkilerini kuran E-5 karayolunun 1960’lı yıllardan itibaren sanayi açısından çekim merkezi haline gelmesinin sonucunda da, İstanbul’un bugünkü plansız ve yoğunlaşarak yayılan makroformu oluşmuştur.

Bu sürecin dinamikleri ve sonuçları eksiksiz bir biçimde algılanmadan, bugünkü Çevre Düzeni Planı çalışmalarının yorumlanması mümkün değildir. Kentin sınır tanımaksızın yayılması ve merkezdeki dönüşümlerin iki tarihsel aşaması bulunmaktadır. Bunlardan ilki, 1960’lı yıllarda E-5 karayolunu eksen alan sanayi gelişmeleridir. İkincisi de, 1980’li yıllardaki neoliberal “dışa açılma” ve turizm hamlelerinin söz konusu sanayi gelişmesini izlemesidir. Bugün gelinen noktada bu gelişmelerin belirleyiciliği varlığını korurken, bunlara küresel sermayenin mekânsal tercihleri de eklenmiş bulunmaktadır.

Dolayısıyla, üst ölçekli bir planın başarı ölçütlerinden biri, İstanbul’un kendiliğinden izlediği gelişim seyrini ne düzeyde kontrol altına alıp alamadığı sorusuna verilecek cevaptır. Bugün meslek odaları tarafından yargıya taşınan 1/100.000 Ölçekli İstanbul İl Çevre Düzeni Planı için, kendiliğinden yaşanan gelişmeleri, kentin genel kamu yararı adına denetim altına almayı başardığını ileri sürmek mümkün görünmemektedir.

Ancak bu doğrultuda ciddi bir teknik çabanın harcandığı da not edilmesi gereken bir bilgidir. Bunların başında da, İstanbul’un kontrolden çıkmış durumdaki nüfus artışına aranan çözümler gelmektedir. Bu anlamda, iç kent ve çevresinde yeni sanayi gelişmelerine izin verilmemesinin bir strateji olarak benimsenmiş olmasından söz edilebilir. Bu kararın mekânsal ve toplumsal sonuçları tatmin edici düzeyde senaryolaştırılmış olmasa da, böyle bir hedefin üst ölçekli bir plan tarafından tanımlanabilmiş olması cesur bir adım olarak değerlendirilmelidir.

Bu noktada, planın önemli başarı ölçütlerinden biri olan “sahiplilik” konusunda yaşanan bir sorunun varlığı da dikkat çekicidir. 2004 yılında Çevre ve Orman Bakanlığı’nın plan yapma yetkisini İstanbul Büyükşehir Belediyesi’ne devretmesiyle başlayan planlama sürecinin, bizzat Çevre ve Orman Bakanlığı ve İstanbul Büyükşehir Belediyesi tarafından sekteye uğratılmış olması, Türkiye planlama tarihindeki özgün yerini şimdiden almış bulunmaktadır. Bunların başta geleni, güçlü dirençlerle karşılaşacağı belli olan planlama biriminin kurumsal bir yapıda oluşturulmamış olmasıdır. Uzun yıllardır üst ölçekli bir plan disiplininden yoksun olarak yapılaşan İstanbul’da, bu gelişmelere karşı yasal olanakların izin verdiği ölçüde ilkeli bir tutum geliştirmeye çalışan belediye bünyesindeki planlama birimlerinin tümüyle devre dışı bırakılması ve belediye şirketi bünyesinde yeni bir yapılanmaya gidilmesi, planlama sürecindeki sorunların ilk halkasını oluşturmuştur. Belediyedeki kurumsal planlama geleneğiyle çatışan bir “mertopoliten planlama merkezi”nin, planlama sürecindeki dirençleri evcilleştirmekte yeterli başarıyı gösteremeyeceği belirli bir aşamadan sonra açıkça anlaşılmıştır. Bunun sorumlusu, planlama birimlerinin tasfiye edilmesi için uzun yıllardır gerekçe arayan belediyenin üst düzey yöneticileridir. Böylelikle, üst ölçekli bir planın başarı ölçütlerinden biri olan kurumlar arası diyalog ortamının sağlanması, belediye bünyesindeki kurumlarla yaşanan çatışma nedeniyle daha baştan sekteye uğramıştır.

Ancak İstanbul İl Çevre Düzeni Planı’nın “sahiplik” krizi sadece belediye içindeki kurumsal çatışma nedeniyle ortaya çıkmamıştır. Bunun yanı sıra, Çevre ve Orman Bakanlığı’nın, devrettiği yetkiyle hazırlanmaya çalışan bu planı beklemeden, plan kararlarını kadük etmeye yönelik imar kararlarını almakta gösterdiği sorumsuzluk da not edilmelidir. Samandıra’da, içme suyu havzasında, “özel organize sanayi bölgesi” statüsünde Bakanlık tarafından onaylanan imar planları kamuoyunda “İkibinelli Üçüzler” adıyla bilinmektedir. Eski alışkanlıklarından kurtulamayan Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nın da, bu kez İstanbul’un batısındaki bir içme suyu havzasında, Hadımköy’de, sanayi ve konut gelişmelerini mümkün kılan imar planı onaylarıyla kurumlar arası çatışma denklemindeki yerini aldığı belirtilmelidir.

Bu kurumsal kaos ortamında, yasal bakımdan tanımlı bir kurumsal yapıya kavuşturulmayan “metropoliten planlama merkezi”, planlama sürecindeki meşruiyetini, analitik etüt çalışmalarında danışmanlık yapan üniversitelerin öğretim üyelerinden alma yöntemini tercih etmiştir. Ancak İBB’nin Boğaz’a üçüncü köprü ve “yedi tepeye yedi tünel” konularındaki girişimleri, üniversite öğretim üyelerinin planlama sürecine meşruiyet kazandırmakta her zaman istenildiği gibi rollerini oynamayacaklarını göstermeye yetmiştir. İBB’nin bu girişimleri danışman öğretim üyelerinin kamuoyuna açıklama yaparak planlama sürecinin dışına çıkmalarının yolunu açmıştır.

İstanbul İl Çevre Düzeni Planının, hem 1990’lı yıllardan itibaren arkasında bıraktığı kurumsal karmaşalar, hem de güncel kurumlar arası çatışmalardan aldığı tahribatlar bir yana, bu plandan hangi toplumsal kesimlerin kazançlı çıkacağı konusunda kamuoyunu tatmin eden bir bilgilendirme faaliyetini yürütememiş olması da planın “sahipsizlik” sorununu büyütmüştür. Planın nüfus artışını kontrol altına alma hedefi genel olarak kabul görmektedir. Bunun için belirlediği araç, iç kent ve çevresindeki sanayi varlığının tümüyle kent dışına desantralize edilmesi yaklaşımı olmuştur. Zaten 1960’lı yıllardan itibaren E-5 ve boğaz köprülerinin ivmelendirdiği bir gelişmedir sanayi varlıklarının kent dışına hareketi. 1970’li yıllarda Çerkezköy-Çorlu hattının geliştirilmesi bile aynı ihtiyaçtan kaynaklanmış eski bir çözümdür. 2000’li yılların İstanbul İl Çevre Düzeni Planı da aynı aracı kullanma yolunu tercih etmiş, ancak bunun iç kentte yaratacağı toplumsal ve mekânsal krizlere karşı hiçbir senaryo geliştirmemiştir.

İç kentin, sanayiden merkezi iş alanı ve “prestij” ticaret kullanımlarına dönüşümleri öngörülmüştür. Ancak bu da, Büyükdere Caddesi’nin geçirdiği dönüşümler düşünülürse, zaten İstanbul’un “kendiliğinden” yaşadığı bir süreç olarak kendini göstermektedir. Çevre Düzeni Planının, zaten var olan bir eğilimi plan kararlarıyla mekana yansıtması, üst ölçekli bir planın toplumsal beklentiler karşısında duyarsız kaldığını düşündürmüştür. Oysa, İstanbul iç kentinin 1960’lı yıllardan itibaren “düşük vasıflı” bir nüfus yapısına sahip olduğu bilgisinden hareketle, Çevre Düzeni Planının bir tür “stratejik plan” olduğu savının altı doldurulmalı ve bu toplumsal kesimler için farklı olasılıklar senaryolaştırılmalıydı. Tam tersine, Planın bu “düşük vasıflı” nüfus için yegane öngörüsü, “sanayi varlığıyla birlikte İstanbul’u terk edeceği” şeklinde oluşmuştur. Nüfusun kontrol altına alınması için bundan sonra İstanbul’da sanayi yatırımlarına izin verilmemesi ne kadar doğru bir tercihse, bugüne kadarki sanayi varlığının yarattığı demografik yapının kente “yerinde entegrasyonu” da aynı derecede elzem bir hedef olarak konulmalıydı. Plan Açıklama Raporundaki, “kentin rekabetçi üstünlerini ön plana çıkarmak, yatırımcılar için çekim merkezi olmasını sağlamak, yüksek bir rekabet gücüne sahip olmak için gerekli mekânsal ve altyapı projeleri geliştirmek, firmaların kurulmaları, büyüme ve yarışabilmelerinin önündeki engelleri kaldırmak” hedefleri, Planın geniş bir toplumsal uzlaşmayı aramadığının belirgin örnekleridir.

İstanbul’da “kendiliğinden” yaşanan gelişmeler karşısında Çevre Düzeni Planının büyük ölçüde kayıtsız kalması, üzerinde durulması gereken önemli sorunlarından biridir. İstanbul’un güncel konuları arasında yer alan Haydarpaşa projesi, “Galataport” projesi, “Dubai kuleleri”, kamu arazi stokunun plansız bir biçimde elden çıkarılması gibi, bütünlükten yoksul “noktasal” gelişmelerin Çevre Düzeni Planı tarafından disiplin altına alınamaması önemli bir eksikliktir. Planın merkezi iş alanı kararları, “kuzey ormanları ve Boğaz yönündeki gelişmelerin durdurulması” hedefi dışında, güncel noktasal gelişmeleri yönlendirmekten fazlasıyla uzak bir esnekliğe sahiptir.

Çevre Düzeni Planının “esnek” bir tutum sergilediği alanlara diğer örnekler de, içme suyu havzalarındaki ve orman 2/B alanlarındaki yerleşimlerdir. İstanbul’un yaşamsal öneme sahip bu doğal alanlarındaki yapılaşmalara karşı alınan üst ölçekli plan kararı, genel hatlarıyla “çözümün alt ölçekli plana havale edilmesi” biçiminde olmuştur. Böylelikle havzalardaki ve orman 2/B alanlarındaki imar hareketlerine kısıtlama getirilmemiş, sorunun 1/25.000 ölçekli planda çözüleceği değerlendirmesi yapılarak, Plan üzerindeki gerçek çatışma ve uzlaşmaların yaşanması ertelenmiştir. 1/25.000 ölçekli planların öngörülen takvim açısından gecikmelerle karşılaşmasında da, 1/100.000 ölçekli planın söz konusu erteleme anlayışı belirleyici olmuştur. Bu anlamda, 1/25.000 ölçekli planın en fazla dikkatle irdelenmesi gereken kararları içme suyu havzaları ve orman alanlarındaki yapılaşmalara karşı geliştireceği tavır olacaktır. Aynı yaklaşımın “mutlak korunması gerekli tarım alanları” ve “jeolojik sakıncalı alanlar” için de benimsendiği bilinmektedir.

Güncel sorunlardan biri olan su kaynaklarının korunması konusu Çevre Düzeni Planı tarafından “kağıt üstünde” alınan önlemlerle sınırlandırılmıştır. Büyükçekmece gölünün hangi yanlışların sonucu olarak su kaynağı olmaktan çıkarıldığı iyi bildiği halde, Çevre Düzeni Planı K. Çekmece gölü için bu bilgiden gerekli sonuçları çıkarmamıştır. İl Çevre Düzeni Planı kararlarının 1/25.000 ölçekli planlarda da sürdürülmesi halinde K. Çekmece gölünün İstanbul kenti için yeni bir kayıp olacağı açıktır. Bu çevredeki “doğa yapı” verileri Çevre Düzeni Planının analitik etüt çalışmalarında ortaya çıkarıldığı halde, plan kararları aşamasında fazla dikkate alınmaması vahim bir hatadır.

Planın en fazla tartışılması gereken kararlarından biri de “lojistik alan” kararlarıdır. İstanbul kentinin bundan sonra bir “hizmetler ve lojistik kenti” olacağı Plan tarafından ifade edilmiş ve kentin yerleşilebilir alanlarının büyük bir bölümü “lojistik alanı” olarak düzenlenmiştir. Söz konusu ifade kapsamı konusunda yer alabilecek kullanım türlerinin yine esnek bir biçimde tanımlanması da önemli sorunların habercisi olarak görülmektedir. Bu alanlardaki ekonomik faaliyetler konusunda ayrıntılı analizlerin yapılmamış olması, üst ölçekli bir plandan beklentilerin karşılanmaması olarak değerlendirilmiştir.

İstanbul İl Çevre Düzeni Planıyla ilgili not edilmesi gereken önemli konulardan biri de, hükümet tarafından ihale aşamasına getirilmeye çalışılan “üçüncü köprü” konusundaki tutumudur. Plan, gelecekte üçüncü köprü için kullanılabilecek bazı bağlantı yollarını –bu amaçla ya da başka amaçlarla düzenlemiş olmakla birlikte, üçüncü köprüyü Plan kapsamı içine almamıştır. Planlama ekibinin sözcüleri tarafından kamuoyuna yapılan açıklamalar da bu yöndedir. Ancak, bu planın geleceğini göstermesi bakımından ilginç bir durum bu konuda yaşanmaktadır. Planı üçüncü köprüsüz olarak onaylayan İstanbul Büyükşehir Belediyesi, bir yandan da “üçüncü, dördüncü ve hatta beşinci” köprülerin kaçınılmaz olacağını dile getirebilmektedir. Buradan da bir kez daha anlaşılmaktadır ki, Çevre Düzeni Planı yasal bir zorunluluğun yerine getirilmesi çerçevesinde hazırlanmıştır ancak gelecekteki değişikliklere de –bütün esnekliğine rağmen- açıktır.

Sonuç olarak, İstanbul’un stratejik planlama anlayışıyla elde edilmiş bir üst ölçekli plana sahip olması, meslek çevrelerinde genel olarak kabul gören bir yaklaşımdır. Bunun için her türlü siyasi ve toplumsal baskı karşısında teknik meşruiyetini koruyabilen bir kurumsal yapıya da ihtiyaç bulunduğu açıktır. Ancak, Çevre Düzeni Planının, hem içerdiği kararlar, hem kurumsal altyapısı ve hem de planlama süreci içinde Büyükşehir Belediyesi ve merkezi yönetimin farklı imar kararlarını almaktaki sorumsuzlukları şunu göstermektedir ki, plan, yönetim açısından geçici bir iyi izlenim yaratma kaygısının ürünüdür.