Kentsel Dönüşümde TOKİ’nin Rolü

img

Erhan Demirdizen

Betül Duman ve İsmail Coşkun tarafından derlenerek Litera Kitap'tan 2015 yılında yayınlanan

Kentin tarih sahnesindeki yerini alışıyla birlikte kentsel dönüşüm hikayesi de başlar. Çünkü kent, köyden dönüşerek oluştu. Dolayısıyla kent ile dönüşüm arasında kadim bir ilişki vardır.

Tarihte insan yerleşimlerinin köyden kente dönüşmesini Mumford “köy kültüründen kent kültürüne doğru yaşanan sıçrama” olarak tarif ediyor ve şu şekilde açıklıyor:

“Ortaya çıkan yeni düzlemde köyün eski unsurları yeni kent birimine taşındı ve onun parçası haline geldi; fakat yeni unsurların etkisiyle köydekinden daha karmaşık ve değişken bir model olarak, başka dönüşümlere ve gelişmelere yatkın bir yapıda yeniden düzenlendi.” (Mumford 2007: 46).

Peki bu dönüşüm kendiliğinden, yani köyün iç dinamiklerinin etkisiyle mi gerçekleşti? Yoksa dışarıdan bir etki mi oldu? Bu sorunun yanıtını Mumford çok kesin veriyor: “Kentin ortaya çıkış sürecinde, dinamik unsur köyün dışından gelmiştir.” Bunlar, “avcılar”dır. Mumford’a göre avcılar, içinde bulundukları yaşam koşulları gereği liderliğe özgü davranışlara sahiplerdir. Dolayısıyla avcılar, köyden kente dönüşüme liderlik etmişlerdir. Burada avcı ile kent halkı arasındaki ilişkinin itaate dayalı olduğu da Mumford’un altını çizdiği bir noktadır. (Mumford 2007: 47).

Kuşkusuz ki tarım öncesinden tarım toplumuna geçiş sürecinin yerleşmelerin tarihsel gelişimine etkileri konumuzun doğrudan bir parçası değildir. Esasen ekonomik ve sosyal dinamiklerin bir sonucu olan yerleşmelerin evrim sürecine ilişkin farklı yaklaşımlar bir yana, burada Mumford’dan anlaşılması gereken şudur: Kent bir dönüşüm hikayesidir ama hikaye kendiliğinden gelişmemiş, halkın itaat ettiği avcının liderliğinde gelişmiştir. Bu açıdan bakıldığında, bugün kentsel dönüşümü “avcı” metaforuyla anlamaya çalışmanın açıklayıcı yanları olabilir.

Toplu Konut İdaresi (TOKİ) Başkanı’nın, 2000’li yıllarda gecekondu ve kaçak yapılaşma alanlarındaki “sorunların çok yönlü olması nedeniyle çözümün de bireylere ve gruplara bırakılamayacak kadar önemli” olduğu yönündeki sözleri bu bakımdan anlamlıdır. Çünkü TOKİ Başkanı bu sözlerin hemen arkasından, bakanlık ve belediyelerin “proje yöneticisi” olarak kentlerin dönüşümünü yönetmesi gerektiğini açıklamaktadır.[1]

Bunlara, farklı yetki ve fonlarıyla TOKİ’yi de eklemek yerinde olacaktır. Dolayısıyla bakanlık, belediyeler ve TOKİ, kentsel dönüşümün yeni avcıları olarak sahnedeki yerlerini almışlardır.[2]

2000’li yılların başında TOKİ tarafından yaptırılan çeşitli araştırmalarda, dünyanın sosyo-ekonomik bakımdan Türkiye’ye benzeyen ülkelerindeki “çöküntü bölgesi” olgusunun ele alındığı, bu bölgelerin demografik ağırlığının ortaya konulmaya çalışıldığı görülmektedir.[3]  Aynı kapsamda, Türkiye ile ilgili olarak gecekondu ve kaçak yapılaşma olgusu öne çıkarılmaktadır.[4] Böylece, yasal, kurumsal ve finansal yönlerden güçlendirilmiş bir merkezi yönetim kurumunun bu alandaki faaliyetlerinin fikrî altyapısı da bir anlamda oluşturulmuş olmaktadır.

Gecekondu Alanlarının Dönüşümünde Mütevazı Bir Rol

Kentler tarih sahnesine çıkışlarından itibaren parça parça dönüşüyor olsa da, Türkiye’de kentsel dönüşümün yasalara girişinin evveliyatı 2003 yılına gitmektedir.[5] Toplu Konut Yasası’nda, TOKİ tarafından kaynakların hangi amaçlar için kullanılacağı sayılırken, “gecekondu alanlarının dönüşümü” de bunlar arasında yer almıştır.[6] Dolayısıyla “gecekondu alanlarının dönüşümüne yönelik projelere kredi verilmesi ve kredilerde faiz sübvansiyonu yapılması” olarak açıkça ifade edilen bir yasal düzenleme gerçekleşmiştir.  

Bir bakıma, TOKİ’nin dünyadaki çöküntü bölgeleri ve Türkiye’deki gecekondu ve kaçak yapılaşma sorunlarına gösterdiği yakın ilgiyle birlikte değerlendirildiğinde, 2003 yılındaki ilk kentsel dönüşüm düzenlemesinin anlamlı olduğu görülür.

2003 yılındaki ilk düzenlemede dikkat çeken yön şudur: TOKİ, gecekondu alanlarının dönüşümü ile ilgili olarak yalnızca finansal bakımdan kolaylaştırıcı bir rol üstlenmiş olmaktadır. Yani proje geliştiricisi veya yapımcı gibi roller TOKİ’ye verilmemiştir.

Ancak 2004 yılında yapılan başka bir yasal düzenlemede gecekondu alanlarında yapılacak dönüşüm konularında TOKİ’nin yetkileri hayli genişletilmiştir. Buna göre, TOKİ’ye verilen genel yetkinin çerçevesi “gecekondu bölgelerinin tasfiyesi veya iyileştirilerek yeniden kazanımı” olarak belirlenmiş ve bu amaca yönelik olarak “gecekondu dönüşüm projeleri”nin TOKİ tarafından doğrudan “geliştirilmesi”, bunlar ile ilgili “inşaat uygulamaları” ve “finansman düzenlemeleri” yapılabilmesinin önü açılmıştır. Bu çerçevede gecekondu bölgelerinde yaşayan halk ile TOKİ’nin “proje çerçevesinde anlaşmalar” yapması da mümkün kılınmıştır. Gecekondu dönüşüm projesi çerçevesinde TOKİ tarafından yapılacak konutların bedelleri yapım maliyetlerinin altında tespit edilebilmektedir.[7]

Yasa koyucu tarafından 2003 ve 2004 yıllarındaki ilk düzenlemelerle TOKİ’ye verilen yetkilerin çerçevesi “gecekondu” alanlarının dönüştürülmesi ile sınırlı tutulmuştur. Türkiye’de yürürlükte olan yasaya göre, TOKİ’nin bu yetkiyi kullanabileceği alanlar, imar mevzuatına aykırı olarak başkasının arsasına sahibinin rızası alınmadan yapılan binaların bulunduğu alanlar ile sınırlıdır.[8]

1966 yılında yürürlüğe giren 775 Sayılı Yasa’daki “gecekondu” tanımına giren alanlar, büyüklük ve önem bakımından 2000’li yılların Türkiye kentlerinde hayli marjinal bir konumda kalmıştır. Bu nedenle, 2005 yılı öncesinde kentsel dönüşüm kapsamında TOKİ’ye verilen yetkinin oldukça sınırlı bir alanda kullanılabilecek şekilde düzenlendiği görülmektedir.

Başrolde Yerel Yönetimler

Bir yandan TOKİ’nin dönüşüm ile ilgili yetkileri gecekondu alanlarında genişletilirken, aynı dönemde Türkiye’nin Avrupa Birliği süreci ile ilgili genel siyasi konjonktüre uygun olarak, kentsel dönüşüme ilişkin kamu yetkileri 2005 yılında belediyelere verilmiştir. Buna göre, belediyelere iki başlık altında iş tanımı yapılmıştır. Bunlardan birincisi, “eskiyen kent kısımları” ya da “kentin tarihî ve kültürel dokusu” iken, ikincisi “deprem riskine karşı tedbir” şeklinde tanımlanmıştır. Her iki alanda da belediyelerin yeni fonksiyonlar ile birlikte yeniden inşa ve restorasyon yapmaları amaçlanmıştır. Minimum beş hektar olabilen kentsel dönüşüm uygulanacak alanları belediye meclislerinin belirlemesi söz konusudur.[9]

Burada iki noktanın altını çizmek gerekir. İlk olarak, söz konusu yasal yetki sadece büyükşehir kapsamındaki belediyelere değil, irili ufaklı tüm belediyelere verilmiştir. İkinci olarak şunu da hatırlatmakta yarar olabilir: Söz konusu yasanın yürürlüğe girdiği tarihte Türkiye’de üç binden fazla irili ufaklı belediye vardır.

Dolayısıyla Türkiye’nin 2005 yılındaki siyasi perspektifinde yerel yönetimlerin ağırlıklı bir yeri olduğu bellidir. Yerel yönetimlere performans penceresinden bakılmadığı, yerel niteliğinin öne çıkarıldığı görülmektedir. Bu durum genel çerçevede böyle olduğu gibi, kentsel dönüşüm konusunda da açıkça böyledir. Yerel karar mekanizmalarının etkin olduğu, hukuksal statü ve uygulama kolaylıkları bakımından merkezi yönetim organlarının devreye girdiği bir kentsel dönüşüm yapılanması söz konusudur.

TOKİ: Yenileme Projelerinde Uygulayıcı

2005 yılını, kentsel dönüşüm ile ilgili olarak kamu otoritesinin iş, işleyiş ve görev dağılımları ile finansman olanaklarını tarif etme, bunlarla ilgili bir arayış yılı olarak tanımlamak yanlış olmaz. Çünkü belediyelere minimum beş hektar büyüklüğündeki alanlarda kentsel dönüşümle ilgili yetkilerin verilmesinden çok kısa bir süre önce, yine aynı yıl içinde, “yıpranan tarihi ve kültürel taşınmaz varlıklar” ile sınırlı olarak “yenileme” konularına yönelik özel bir yasa çıkarıldığını da not etmek gerekir. Sit alanlarında yapılacak söz konusu yenileme işlerinde yetki belediyelere ve il özel idarelerine verilmiş olmakla birlikte, nihai onay yeri Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ve Bakanlar Kurulu’dur.[10]

Sit alanlarına yönelik çıkarılan ve kısaca yenileme yasası olarak ifade edebileceğimiz yasada, ilk defa, gecekondu alanlarının dışında TOKİ’ye kentsel dönüşüm veya yenilemeyle ilgili bir rol tarif edilmiştir. Buna göre, sit alanlarında yenileme alanı olarak belirlenen yerlerde “uygulama” TOKİ ile ortak yapılabileceği gibi, TOKİ de uygulama yaptırabilecektir.[11]

2005 yılı itibariyle TOKİ’nin hem gecekondu alanlarında dönüşüm projelerinin yapılması ve finanse edilmesine yönelik yetkileri vardır hem de sit alanlarındaki yenileme projelerinin uygulanmasına yönelik yerel yönetimlerin talebi halinde alabileceği roller tanımlıdır. TOKİ’nin bu kapsamda yerine getirdiği faaliyetler arasında kamuoyunda en fazla gündeme gelen Sulukule Yenileme Projesi olmuştur.

Bir kez daha vurgulamak gerekir ki, TOKİ, gecekondu alanlarındaki dönüşüm projelerinde kendiliğinden harekete geçebilmekte iken, sit alanları kapsamındaki yenileme alanlarında yerel yönetimlerin talebi halinde uygulamaya yönelik rol üstlenebilmektedir. Gecekondu bölgeleri ve yenileme alanları arasında TOKİ’nin yasal konumu bakımından neden bir ayrıma gidildiğine ilişkin açıklık yoktur. Ancak hükümetin gecekondu sorununu ülke genelindeki daha yaygın bir sorun olarak gördüğü, buna karşılık sit alanlarındaki koruma ve yenileme konularını daha yerel nitelikli bir sorun olarak ele aldığı düşünülebilir.

Depremle İlgili Dönüşüm Yetkileri

Kentsel dönüşüm işlerinde TOKİ’nin daha geniş kapsamlı bir rol üstlenmesi için 2008 yılının beklenmesi gerekmiştir. Toplu Konut Yasası’nda 2008 yılında yapılan bir düzenleme ile “depremle ilgili dönüşüm projeleri” TOKİ’nin görevleri arasına eklenmiştir.[12]

Böylece başlangıçta TOKİ Türkiye genelinde gecekondu alanlarının dönüşümüne yönelik olarak yalnızca finansal kolaylıklar sağlayan bir kurum olarak öngörülmüş iken, kısa zamanda bu yetki gecekondu alanlarındaki dönüşüm projelerinin geliştirilmesi ve inşaat işlerini de kapsayacak şekilde genişletilmiştir. Buna ek olarak depremle ilgili dönüşüm projelerinin de 2008 yılında TOKİ yetkileri arasına katılmasıyla birlikte, TOKİ’nin bugünkü kentsel dönüşümle ilgili yetkilerinin geniş kapsamı oluşmuş olmaktadır.

Burada önemli bir ayrıntıyı vurgulamak gerekir. “Gecekondu” yasal olarak sınırları kesin çizgilerle tanımlanmış bir kavram olmasına karşılık, “depremle ilgili dönüşüm”ün sınırları son derece esnektir. Nitekim sonraki yıllarda yürürlüğe giren yasal düzenlemelerle birlikte “afet riski” hayli geniş bir çerçevede yorumlanmıştır. Bu kapsamda, 16.05.2012 tarihli ve 6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’da “riskli alan” tanımı şu şekilde yapılmıştır:

“Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Bakanlık veya İdare tarafından Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü de alınarak belirlenen ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan alan.”

Bu tanımın 7269 Sayılı Yasa’daki çerçeve ile karşılaştırılması halinde kapsamın oldukça genişlediği görülmektedir. 7269 Sayılı Yasa’nın adında bile sadece “afet” terimi tek başına geçmez, bu terimin önüne “umumi hayata müessir” ifadeleri getirilmiştir. Dolayısıyla bizim afetlere ilişkin genel kabulümüz, bir tabiat veya teknolojik olayın afet olarak kabul edilip kamu otoritesi tarafından müdahil olunabilmesi için, bu olayın ülkedeki veya belirli bir bölgedeki genel hayatı etkileyecek ölçüler içinde gerçekleşmesi gerekmektedir. Eğer genel hayatı etkilemeyecek bir yapı veya çevre riski var ise, yasal olarak kamu gücü bu riskin geçerli olduğu yapı veya alana müdahil olmamaktadır.

Oysa TOKİ’ye de geniş kapsamlı yetkiler veren 6306 Sayılı Yasa’da, yukarıda da aktarıldığı gibi, afet riskinin “umumi hayata müessir” olmasına bakılmaksızın, sadece “can ve mal kaybına yol açma riski” çerçevesinde değerlendirilmesi söz konusudur. Bu durumda geniş kapsamlı bir risk ve riskli alan ve yapı tanımına ulaşılmış olmaktadır.

TOKİ’nin ilgi alanındaki kaymayı göstermesi bakımından ilginç bir ayrıntıyı paylaşmakta yarar olabilir. 2006 yılında TOKİ tarafından yapılan Konut Kurultayı’nın ana teması “Alt Gelir Grubuna Yönelik Konut Sunumu ve Kentsel Dönüşüm” iken, 2011 yılında gerçekleştirilen Konut Kurultayı’nın ana teması “Doğal Afetlere Hazırlıklı Bir Türkiye İçin Kentsel Dönüşüm Seferberliği”dir.[13] 2000’li yılların ilk yarısında gecekondu ve kaçak yapılaşma sorunlarının arka planındaki sosyo-ekonomik parametreler kentsel dönüşümde başlıca çerçeve olarak dikkate alınırken, 2010’ların başında kentsel dönüşüme yaklaşımda temel parametrenin doğal afetler başlığı altında deprem riski olarak görülmeye başlandığı açıktır.

Yerel Yönetimlerle TOKİ Arasındaki İşbölümü

2003 yılından 2008 yılına kadar gerçekleşen yasal düzenlemeleri birlikte değerlendirdiğimizde, kentsel dönüşüme ilişkin kamusal yetkilerin esasen yerel yönetimlerde olmasının öngörüldüğü, özellikle uygulama ve finansman bakımından oluşan zaaflarınsa, merkezde güçlü kaynaklara ve uygulama organizasyonuna sahip TOKİ tarafından bertaraf edilmesi yaklaşımının benimsendiği görülmektedir. 2008 yılında doğrudan TOKİ’ye verilen yeni yetkilerle birlikte ise durumun değiştiğini, artık hem yerel yönetimlerin hem de merkezin birlikte veya ayrı ayrı iş yapabildiği bir döneme geçildiğini not etmek gerekir.

Ancak özellikle 2005 yılından itibaren belediyelerin kentsel dönüşüm ile ilgili yetkileri vardı ama bu yetkinin kendi başına kağıt üzerinde kalma riski de fazlaydı. Çünkü belediyelerin bu konudaki kültürleri, uygulama bilgileri, tecrübeli teknik personeli, yeterli arazi stoku ve finansman olanakları yoktu. Belediyeler imar planlarında dönüşüm alanlarını belirliyorlardı, buraları özel proje alanı olarak planda gösteriyorlardı, ama sonraki aşamaya geçemiyorlardı.

Belediyeler dönüşüm konularında o kadar tecrübesizdi ki, dönüşüm alanı olarak belirlenen özel proje alanlarına ilişkin imar planlarında bağlayıcı plan notu bile oluşturamıyorlardı. Bu alanlarda bina sahipleri ile yatırımcı ve yapımcıların dönüşüm için uygun imar koşullarında bir araya gelmeleri amacıyla plan hükümleri olabildiğince esnek bırakılıyordu. Böylece tarafların fizibilite hesaplarına uygun olarak dönüşüm projelerinin hazırlanması öngörülüyordu.[14]

Bu dönemde belediyelerin inisiyatifiyle şekillenen kentsel dönüşüm projeleri, TOKİ’nin “gecekondu” ve “deprem” kapsamındaki dönüşüm yetkileri ve bütçe olanakları da kullanılacak şekilde, merkezi yönetim ile yerel yönetim arasındaki işbirliği çerçevesinde geliştirilmeye başlanmıştır.[15] 2005-2009 yıllarında çeşitli belediyelerin TOKİ kaynaklarından yararlandırılması bir ölçüde mümkün olabilmiştir.[16]

Bu dönemde TOKİ’nin belediyeler ile ikili protokol yaparak kentsel dönüşüm projelerinde uygulamaya yönelik roller üstlendiği görülmektedir. Söz konusu protokoller ile tasfiye edilecek gecekondu alanları belirlenmekte, bu alanlardaki gecekondu hak sahiplerine TOKİ tarafından boş bir arazi üzerinde toplu konut inşa edilerek “maliyetine” satışı yapılmakta, tasfiye sonucu oluşturulan kentsel arazide de “yeni proje” geliştirilerek, “gerekirse kar payı ile” satışı öngörülmektedir.[17]

2009 yılından önceki kentsel dönüşüm projelerinin yerel seçimler üzerinde kısmen etkileri oldu.[18] 2009 yılındaki yerel seçimlerde, İstanbul’da kentsel dönüşüm projelerinin yoğunlaştığı bazı ilçelerde yönetimin değişmesi üzerine siyasi aktörlerin bir durum değerlendirmesi yaptıklarını varsaymak mümkündür.[19] Çünkü kentsel dönüşümde katılımcı yöntemler yerine tek taraflı siyasi kararlılık sergilenince, seçilmiş yerel yöneticilere yönelen şiddetli tepkilerin sandığa yansıması da kaçınılmaz olmuştu. Zira kentsel dönüşüm projeleri, yerel nitelikli bir kentsel toplumsal muhalefete yol açtığı ifade edilebilir.[20]

2009 yılından 2012 yılına kadar geçen dönemde kentsel dönüşüm ile ilgili genel bir sükunet ortamı devam ederken, istisnai bir girişim Fikirtepe’de İstanbul Büyükşehir Belediyesi tarafından yapılmıştır. Burada yerel yönetimler o kadar temkinli adımlar attılar ki, hem İstanbul Büyükşehir Belediyesi hem de Kadıköy Belediyesi’nin yöneticileri siyasi bir bedel ödemekten kendilerini korumaya çalıştıkları söylenebilir. Fikirtepe’nin bol imar bonuslu planını İstanbul Büyükşehir Belediyesi yaptı ama uygulamayı tamamen Kadıköy Belediyesi’ne bıraktı. Eşine az rastlanır bir işbirliğiydi bu. Böylelikle, farklı siyasi partilerin yönetimindeki bu belediyeler, süreç içerisindeki olası bir siyasi riski diğerine aktarma kartını ellerinde tuttular.[21]

Genel siyasi kültüre de uygun şekilde,[22] Fikirtepe’deki küçük yapıların yıkılarak büyük ölçekli sermaye yatırımlarını mümkün kılacak şekilde yeniden inşasını sağlamak amacıyla imar hakları örneğine az rastlanır düzeyde arttırıldı. Bu artış, parsellerin tevhidi şartına bağlıydı. Böylece, 2009 seçimlerinde siyasi sonuçları olduğu öngörülen kentsel dönüşüm yaklaşımları yerine, bina sahiplerinin imar haklarıyla teşvik edilmesi tercih edilmiş oldu. Sivil toplum kuruluşları ve bina sahipleriyle toplantılar yapan yerel yönetim yetkilileri, bu modelin başarılı olmaması halinde TOKİ’nin devreye gireceğini ileri sürerek projeye halkın katılımını sağlamaya çalıştılar.[23]

Arsa Üreticisi Olarak TOKİ

Kentin “riskli” alanlarındaki yapıların yıkılarak yeniden inşa edilmesine, bu alanlardaki bina sahiplerinin her zaman eksiksiz bir toplumsal destek sağlamaları çeşitli nedenlerle mümkün olmuyordu. Kentin merkezine olan ekonomik bağımlılık, yoksulluk ve diğer sosyo-ekonomik parametreler nedeniyle kentsel dönüşümden konumunu kaybederek çıkma riskinin yanı sıra bazen de yüksek imar hakkı beklentisi nedenleriyle bu alanlarda dönüşüme itirazı olan geniş bir toplumsal kesim ile karşı karşıya kalınıyordu. Dönüşmesi amaçlanan alanlardaki isteksizlik ve itirazlar karşısında dönüşümün önündeki engelleri ortadan kaldıracak bir aktöre ihtiyaç duyuluyordu. TOKİ, bir anlamda, kentsel dönüşümde kamu yönetiminin caydırıcı gücünü temsil ediyordu.[24] Hem re’sen kullandığı yetkiler, hem de kentin çeperindeki toplu konutları dönüşüm amacına yönelik arz etme şekli caydırıcıydı. Taşoluk ve Hadımköy gibi kent merkezinden hayli uzak bölgelerdeki düşük nitelikli toplu konutlar, kentin merkezindeki dönüşüm alanlarında yeni bir konut için borçlanma gücüne sahip olmayan bina sahipleri ve kiracılara, kerhen ikna edici bir seçenek olarak sunuluyordu.[25]

Böylece TOKİ iki amaca birden ulaşıyordu. Hem toprağı çok değerli olan kentin merkezindeki dönüşüm alanlarında büyük ölçekli gayrimenkul yatırımları için arsa üretiyor, hem de piyasa koşullarında yeterince talep görmeyen kent merkezine uzak konumdaki toplu konutları nakte çeviriyordu.[26]

TOKİ’nin bu girişimlerine rağmen, büyük ölçekli kurumsal gayrimenkul şirketleri ve yabancı ortaklıkların kentsel dönüşüm yatırımlarına gösterdikleri ilgi başlangıçta hayli istisnai kaldı. Bunlardan daha çok, dönüşüm projeleri, kayıt dışı ekonominin avantajlarından yararlanan, ‘merdiven altı’ olarak tanımlanan orta ölçekli müteahhitlerin ilgi alanına giriyordu.

Belediyelerin kontrollü ve çekingen dönüşüm tecrübesini nihai olarak sona erdiren gelişme, 2011 yılında Van’da meydana gelen deprem oldu. Ağır bir yıkıma yol açan Van depreminin etkilerini ortadan kaldırabilmek için AFAD[27] ve TOKİ başta olmak üzere, merkezi yönetim kurumlarının geniş finansman ve yönetim olanaklarıyla devreye girmeleri sağlandı. Bu vesileyle yeni bir yasa çıkarılarak, kurulan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile TOKİ’nin kentsel dönüşümde olağanüstü yetkilerle donatılmasının önü böylece açılmış oldu. Böylelikle, “afet” ile “kentsel dönüşüm” kavramlarını birlikte kullanan yasa 2012 yılında yürürlüğe girdi.[28]

Artık TOKİ, “riskli alan” ve “riskli yapı”larda, yasanın tanımladığı “asgari üçte iki” kuralı uyarınca, bütün mülk sahiplerinin en fazla üçte birini oluşturan ve dönüşüm projelerine katılmayanların mülklerini belirlenen bedeller üzerinden satın alabilecektir. Böylece, arazinin son derece sınırlı olduğu kentin merkezi bölgelerindeki “riskli alan”larda, kat mülkiyeti re’sen sona erdirilmiş ve topraktan hisse haline getirilmiş bir arazi stoku TOKİ’de toplanabilecektir. Kuşkusuz ki aynı yetki kağıt üzerinde büyükşehir belediyelerine de verilmiştir ama TOKİ’nin özel yasalarla elde ettiği diğer yetkileri ve finansman kabiliyeti de dikkate alınınca, “riskli alan”lardaki re’sen satın almaların çoğunlukla TOKİ tarafından gerçekleştirileceği öngörülebilir.

Burada şu soruya cevap aranması gerekir: Kentin merkezindeki dönüşüm projeleri nedeniyle TOKİ’nin elinde geniş çaplı bir arazi stokunun oluşacak olması neden önemlidir?

Bu soruya İstanbul tecrübesine bakarak cevap vermek zihin açıcı olabilir. Son yıllarda kentin merkezi bölgelerinde yapılan konutlar yüksek fiyatlarla piyasada arz edilebilirken, merkezden uzak bölgelerdeki ‘markalı’ konut projelerinde aynı performansa ulaşılamamıştır. Merkezdeki yüksek arsa maliyetleri konut fiyatlarına yansıdığı halde, satış performansı hayli yüksek gerçekleşmiştir. Buna karşılık merkezden uzak bölgelerde düşük arsa maliyetli çok sayıda konut inşa edilmesine karşın satış performansları aynı düzeye çıkamamıştır. Son yıllarda bazı büyük inşaat şirketlerinden iflas haberleri gelmeye başlamasının asıl nedeni budur.[29]

Bu tecrübenin sonucunda, kentin merkezinde büyük ölçekli konut yatırımları için elverişli arsa stokuna ihtiyaç olduğu anlaşılmıştır. Ancak bizim kentlerin merkezi bölgeleri büyük oranda 1960’lı yıllardan itibaren küçük parseller üzerinde yap-satçı sermayesi ile inşa edilmiştir. Bazı istisnai örnekler olmakla birlikte, bu küçük parselleri piyasa koşullarında tek tek satın alarak büyük ölçekli bir gayrimenkul geliştirme projesi için uygun duruma getirmek çok uzun zaman aldığı gibi hayli meşakkatli bir iştir de. Kentsel dönüşüm uygulamalarında TOKİ’ye verilen arazi ve arsa kamulaştırmasına ilişkin yetkileri, bu meşakkatli işin kamu tarafından re’sen üstlenilmesi olarak değerlendirmek yerinde olur.

Bu nedenle, 2012 yılında “afet riski altındaki alanların dönüşümü” adıyla yapılan yasal düzenlemenin TOKİ’ye verdiği görevleri yeni bir “Arsa Ofisi” modeli olarak değerlendirmek gerekir. Bu yasanın afet amaçlı kentsel dönüşümden ziyade, esasen bir “gayrimenkul geliştirme” yasası olduğunu düşünmek için yeterli veri bulunmaktadır.[30]

Sonuç Olarak...

Kentlerimizin merkezinde kat mülkiyeti rejimi ve sermaye birikim sürecinin bir sonucu olarak çok mülkiyetli ve küçük birimlerden meydana gelen bir arazi yapısı oluşmuş bulunmaktadır. Bu arazi yapısı nedeniyle 1980’li yıllara kadar küçük ölçekli yapsatçı müteahhit modeli içinde kentsel yapılaşma gerçekleşmiştir. 1980’li yıllardan itibaren Toplu Konut Yasası’nın yürürlüğe girmesiyle birlikte kentsel yapı sektöründe büyük sermaye yatırımları açısından özendirici gelişmelerin yaşandığı bilinmektedir.

Yapı sektörünün büyük sermaye yatırımları için cazip hale gelebilmesinde temel belirleyici olan unsurlardan birisi, kentin merkezi alanlarında büyük yüzölçümlü arsa sunumudur. Bu nitelikteki arsa sunumunu TOKİ özellikle 2000’li yıllarda yaygın olarak sağlamıştır. Nitekim büyük kentlerin merkezi alanlarındaki büyük sermaye yatırımlarının çoğunlukla yüksek düzeyde kârlı olduğu bilinmektedir.

Kentin merkezi alanlarındaki küçük yüzölçümlü arazi stokunun büyük ölçekli yapı üretimi yoluyla dönüştürülmesi, çoğunlukla piyasa koşullarında kendiliğinden hızla gerçekleşebilecek bir durum değildir. Bu nedenle, bir anlamda “proje lideri” olarak adlandırılan modern bir “avcı”ya ihtiyaç vardır. Bu avcının, arazi stokunu yönetme yetkilerinin yanı sıra imar planları yoluyla kentsel dönüşüm faaliyetini hızlandırma ya da gerektiğinde yavaşlatma yetkilerini birlikte kullanabilen, finansman ve organizasyon becerileri özel yasalarla geliştirilmiş, Türkiye’nin güncel siyasi yapısıyla örtüşen merkezi bir kurum olması kaçınılmazdır.

Türkiye’de bu tanıma uyan tek kurum TOKİ’dir. Eğer kentlerin merkezinde kat mülkiyetli ve hayli parçalı şekilde özel mülkiyete konu olan araziler, çeşitli yapısal ve konjonktürel nedenlerle inşaat sektörünün ilgi alanına girmeye devam edecekse, TOKİ’nin bir “avcı” olarak kentsel dönüşümü hızlandırmasına ihtiyaç olacaktır. Ancak bu yolla büyük ölçekli mülkiyet birimleri oluşturularak büyük ölçekli yapı yatırımlarına girdi oluşturulabilecektir.

Bundan sonra kentsel dönüşümde TOKİ’den şu veya bu sebeple vazgeçilmesi halinde, kentlerin merkezinde küçük ölçekli mülk sahipleriyle büyük ya da orta ölçekli yatırımcı ve yapımcıların piyasa koşullarında gerçekleşecek mutabakatlarına bel bağlanmış olacaktır. Bu nedenle, TOKİ’siz bir kentsel dönüşümün, daha yerel nitelikli, belirli bir şablondan uzak, uzun müzakere ve ikna süreçlerini öngören, katılımcı ve tarafların daha fazla sahiplendiği, “avcı”sı ve dolayısıyla “avlanan”ı olmayan bir süreç olacağını ileri sürmek mümkündür.

 

Kaynakça

Akkar, Z. Müge, “Kentsel Dönüşüm Üzerine Batı’daki Kavramlar, Tanımlar, Süreçler ve Türkiye”, Planlama Dergisi, Sayı: 2006/2, TMMOB Şehir Plancıları Odası yayını, Ankara, 2006

Atayurt, Ulus, Çavdar, Ayşe, “AKP’nin Gecekonduyla İmtihanı”, http://www.archplus.net/home/news/7,1-3962,1,0.html?referer=125 (13.10.2010)

Bayraktar, Erdoğan, “Bir İnsanlık Hakkı Konut”, Boyut Yayınları, İstanbul, 2007

Bora, Tanıl, “Türk Muhafazakarlığı ve İnşaat Şehveti – Büyük Olsun Bizim Olsun”, Birikim Dergisi, Sayı: 270, Ankara, 2011

Demirdizen, Erhan, “Kentsel Dönüşümün Siyasi Maliyeti”, http://www.istanbulsemtleri.com/yazi_111_kentsel-donusumun-siyasi-maliyeti.html (Görülme Tarihi: 07.04.2014)

Eşkinat, Rana, “Türk İnşaat Sektöründe (TOKİ’nin) Yeri ve Etkisi, DPUJSS Sayı 32, Cilt II, Nisan 2012

Geray, Cevat, “AKP ve Konut: Konut Yöneltisi Açısından TOKİ Uygulamaları”, AKP Kitabı içinde (Der: İlhan Uzgel, Bülent Duru), Phoenix Yayınları, Ankara, 2010

Kurtuluş, Hatice, “Kentsel Dönüşümün Politik Ekonomisi”, İktisat, 499, İFMC Yayınları, İstanbul, 2009

Sönmez, Nihan Özdemir, “Düzensiz Konut Alanlarında Kentsel Dönüşüm Modelleri Üzerine Bir Değerlendirme”, Planlama Dergisi, Sayı: 2006/2, TMMOB Şehir Plancıları Odası yayını, Ankara, 2006

Şen, Besime, “Ekonomik Gelişmenin Kültürel Stratejileri: İstanbul Kent Merkezleri ve Tarihi Kentsel Alanların Yeniden Yapılandırılması”, Planlama Dergisi, Sayı: 2006/2, TMMOB Şehir Plancıları Odası yayını, Ankara, 2006

TMMOB Mimarlar Odası, “TOKİ Çalışmaları Üzerine Değerlendirmeler”, Çalıştay, Ankara, 2009

Türkün, Asuman – Yapıcı, Mücella, “Kentsel Dönüşüm ve Yasaların Araçsallaşan Rolü”, İktisat, İFMC Yayınları, İstanbul, 2009

Uşaklıgil, Emine, “Bir Şehri Yok Etmek”, Can Yayınları, İstanbul, 2014

Yapı Endüstri Merkezi, “Türkiye’de Konut Sektörü ve T.C. Başbakanlık Toplu Konut İdaresi’nin (TOKİ) Konut Üretimindeki Yeri”, İstanbul, 2006

DİPNOTLAR

[1] https://www.toki.gov.tr/TR/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849816B2EF4BBC5C8A848991C0 (Görülme tarihi: 3.10.2014)

[2] TOKİ’nin kentsel dönüşümde üstlendiği rolü Batı ülkelerindeki dönüşüm örnekleriyle karşılaştırmalı olarak değerlendirmek yerinde olur. Aynı yıllarda Batı ülkelerindeki kentsel dönüşüm uygulamaları için bakınız: Z. Müge Akkar, “Kentsel Dönüşüm Üzerine Batı’daki Kavramlar, Tanımlar, Süreçler ve Türkiye”, Planlama 2006/2

[3] Bakınız: Yapı Endüstri Merkezi, “Türkiye’de Konut Sektörü ve T.C. Başbakanlık Toplu Konut İdaresi’nin (TOKİ) Konut Üretimindeki Yeri”, Sayfa: 7-9

[4] Yapı Endüstri Merkezi, age, sayfa: 90-91.

[5] İlk yasal düzenlemeleri 1980-1990’lı yıllardaki büyük ölçekli kentsel dönüşüm girişimlerinde yaşanan tecrübe ile ilişkili değerlendirmek gerekir. Söz konusu dönemin hem en fazla tartışılan hem de model olan örneği Dikmen Vadisi Projesi ile ilgili bir tartışma için bakınız: Nihal Özdemir Sönmez, “Düzensiz Konut Alanlarında Kentsel Dönüşüm Modelleri Üzerine Bir Değerlendirme”, Planlama, 2006

[6] 31.07.2003 tarihinde kabul edilen 4966 Sayılı Yasa’nın 3’üncü maddesi ile 2985 Sayılı Toplu Konut Yasası’nın 2’nci maddesinde yapılan bir düzenlemede, “Toplu Konut İdaresinin kaynakları”nın “gecekondu alanlarının dönüşüne” kullanılacağı hükmü yer almıştır.

[7] 05.05.2004 tarihinde kabul edilen 5162 Sayılı Yasa’nın 4’üncü maddesi ile 2985 Sayılı Toplu Konut Yasası’na eklenen Ek 7’nci madde.

[8] 20.07.1966 tarihinde kabul edilen 775 Sayılı Gecekondu Yasası’nın 2’nci maddesinde “gecekondu” deyimi ile kastedilenin ne olduğu şu şekilde açıklanmıştır: “Bu kanunda sözü geçen gecekondu deyimi ile, imar ve yapı işlerini düzenleyen mevzuata ve genel hükümlere bağlı kalınmaksızın, kendisine ait olmayan arazi veya arsalar üzerinde, sahibinin rızası alınmadan yapılan izinsiz yapılar kastedilmektedir.”

[9] Bkz. 03.07.2005 tarihinde kabul edilen 5393 Sayılı Belediye Yasası’nın 73’üncü maddesi.

[10] 16.06.2005 tarihinde kabul edilen 5366 Sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Yasa’nın 1’inci maddesinde, yasanın, sit alanlarının bölgenin gelişimine uygun olarak yeniden inşa ve restore edilerek, bu bölgelerde konut, ticaret, kültür, turizm ve sosyal donatı alanları oluşturulması, tabii afet risklerine karşı tedbirler alınması, tarihi ve kültürel taşınmaz varlıkların yenilenerek korunması ve yaşatılarak kullanılmasının amaçlandığı kayıt altına alınmıştır. Bu amaç, birkaç hafta sonra kabul edilen Belediye Yasası’nın 73’üncü maddesine benzer kelimelerle ancak daha geniş bir alanda uygulanmak üzere girmiştir.

[11] 16.06.2005 tarihinde kabul edilen 5366 Sayılı Yasa’nın “uygulama” başlıklı 3’üncü maddesinde TOKİ’nin rolü şu şekilde tanımlanmıştır: “Yenileme alanları olarak belirlenen bölgelerde il özel idaresi ve belediye tarafından hazırlanan veya hazırlatılan yenileme projeleri ve uygulamaları ilgili il özel idareleri ve belediyeler eliyle yapılır veya kamu kurum ve kuruluşları veya gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerine yaptırılarak uygulanır. Bu alanlarda Toplu Konut İdaresi ile ortak uygulama yapılabileceği gibi, Toplu Konut İdaresine de uygulama yaptırılabilir.”

[12] 24.07.2008 tarihinde kabul edilen 5793 Sayılı Yasa’nın 10’uncu maddesi ile 2985 Sayılı Toplu Konut Yasası’nın Ek 7’nci maddesine şu fıkra eklenmiştir: “Başkanlık, yukarıda belirtilen hükümler kıyas yoluyla uygulanmak suretiyle depremle ilgili dönüşüm projeleri de gerçekleştirebilir. Bu projelere dair işlemlerin usul ve esaslarını belirlemeye Başkanlık yetkilidir.”

[13] Bakınız: Ayşe Çalkan (TOKİ Başkan Yardımcısı), “2011 Konut Kurultayı”, 2012 (Sayfa: 158)

[14] İstanbul Büyükşehir Belediyesi’nce onaylanan imar planlarında Kartal İlçesinde yer alan eski sanayi alanlarının dönüşümü amaçlanmıştır. Ancak bu amaca ulaşılabilmesi için herhangi bir kullanım kısıtlaması getirilmemiş, tüm alanın “özel proje alanı” olarak tanımlanması ile yetinilmiştir. Böylece alandaki mülk sahipleri ile yatırımcılar ve yapımcılar arasındaki uzlaşmalarla dönüşüm alanındaki kullanım şeklinin belirlenmesi öngörülmüştür.

[15] Dönemin TOKİ Başkanı Erdoğan Bayraktar 2007 yılında İstanbul’a ilişkin kentsel dönüşüm hedeflerini şu şekilde açıklamıştır: “Küçükçekmece bölgesinde Kayabaşı, Ayazma, Halkalı, Sefaköy; Küçükçekmece gölü ile İkitelli kenarındaki gecekonduları kaldıracağız. Bağcılar ve Göngören’de gecekondu tarzında değil ama kaçak ve çarpık yapılaşma tarzında çok bina var. Buraların elden geçirilmesi gerekiyor. Eminönü ve Fatih’in çok ciddi yenilenmesi gerekiyor; Küçük Langa, Kadırga Bölgesi, Manifaturacılar Çarşısı’nın, Unkapanı’nın alt kısmındaki bölgenin hemen yenilenmesi lazım. Diğer yandan Fatih’te hem Sulukule, Karagümrük hem de Küçükmustafapaşa’yı; Beyoğlu’nda Hacı Hüsrev’i elden geçirmemiz gerekiyor. Aynı şekilde Sarıyer, Derbent’te Armutlu’da, Karanfilköy de var. Gaziosman Paşa’da Malkoçoğlu’nu ciddi elden geçireceğiz. Yine burada Yüzüncüyıl Mahallesi’nin; Kadıköy’de Fikirtepe’nin mutlaka yenilenmesi lazım. Emekevleri; Üsküdar’ın arka mahallelerinin, Örnek Mahallesi’ndeki gecekonduların kaldırılması lazım. Sultanbeyli’nin hem gecekondudan hem kaçak yapılaşmadan arındırılması gerekiyor.  Maltepe, Kartal, Tuzla’da gecekondular var. Hepsinin elden geçmesi lazım.” (Milliyet Emlak, “TOKİ’nin Büyük İstanbul Planı”, 19 Kasım 2007) http://www.milliyetemlak.com/haber/TOKInin-buyuk-Istanbul-plani/haber.html?haberID=2736 (Görülme tarihi: 22.10.2014)

[16] Yerel yönetimlerle TOKİ’nin birlikte yürüttüğü 256 adet kentsel dönüşüm ve yenileme projesinde 184.857 konutluk gecekondu dönüşüm çalışması yapılmıştır. (Rana Eşkinat, “Türk İnşaat Sektöründe TOKİ’nin Yeri ve Etkisi”, 2012)

[17] Bakınız: Yapı Endüstri Merkezi, “Türkiye’de Konut Sektörü ve T.C. Başbakanlık Toplu Konut İdaresi’nin (TOKİ) Konut Üretimindeki Yeri”, İstanbul, 2006 (Sayfa 93).

[18] Belediyeler tarafından gündeme getirilen kentsel dönüşüm projelerinin 2009 yerel seçimlerinde iktidar partisinde yol açtığı oy kayıpları ve bunun projelerle olan ilgisi hakkında ayrıntılı bir okuma için bakınız: Ulus Atayurt, Ayşe Çavdar, “AKP’nin Gecekonduyla İmtihanı”, ARCH+ 2010

[19] Özellikle Kartal ve Maltepe ilçelerinde yoğun kentsel dönüşüm hedefleri tanımlayan Adalet ve Kalkınma Partili belediye başkanlarının 2009 yılında seçimi kaybetmiş olmaları üzerinde durmak gerekir. (Bu konuda bir tartışma için yazarın 15 Kasım 2012 tarihinde yayınlanan “Kentsel Dönüşümün Siyasi Maliyeti” başlıklı yazısına bakılabilir. http://www.istanbulsemtleri.com/yazi_111_kentsel-donusumun-siyasi-maliyeti.html (Görülme tarihi: 15.10.2012)

[20] Bu kapsamda özellikle Maltepe’de Başıbüyük, Gülsuyu ve Gülensu mahalleleri ile Sarıyer’de Derbent mahallelerindeki kentsel toplumsal hareketleri örnek vermek gerekir.

[21] Nitekim Kadıköy Belediye Başkanı 3 Mart 2013 tarihli bir değerlendirmesinde İstanbul Büyükşehir Belediyesi’ni suçlayıcı ifadeler kullanmıştır. Bkz. http://www.emlakglobal.com/fikirtepe-toki/

[22] Türkiye’de siyasi sağ ve muhafazakar geleneğin büyük ölçekli inşaat işlerini neden ve hangi motivasyonla önemsediği, bunun geçerli bir siyasi kültür haline nasıl geldiği hakkında ayrıntılı bir okuma için bakınız: Tanıl Bora, “Türk Muhafazakarlığı ve İnşaat Şehveti: “Büyük Olsun Bizim Olsun”, Birikim Dergisi 270, 2011.

[23] Kadıköy Belediyesi’nin bu konudaki yaklaşımını, Belediye Başkanı Selami Öztürk’ün 3 Mart 2013 tarihinde basına yansıyan sözlerinden anlamak mümkün. Özetle, Fikirtepe’de rantın çok yükseldiği ancak İstanbul Büyükşehir Belediyesi’nin “rantı yurttaşa yedirmek istemediği”, sürecin bu nedenle uzatıldığı, Fikirtepe’de oturanların proje kapsamında müteahhitlerle 5 yılda anlaşamaması halinde işin TOKİ’ye kalacağını söylüyor. Ayrıntılar için bakınız: http://www.emlakglobal.com/fikirtepe-toki/ (Görülme tarihi: 20.10.2014)

[24] TOKİ’nin caydırıcı rolüne ilişkin güncel örnekler için bakınız: Emine Uşaklıgil, “Bir Şehri Yok Etmek”, 2014 ve Cevat Geray, “AKP ve Konut: Konut Yöneltisi Açısından TOKİ Uygulamaları” 2010

[25] Sözgelimi kentin merkezindeki Sulukule’de yaşayan insanların yenileme projesine katılmaları halinde 40 km uzaktaki Taşoluk’ta TOKİ tarafından üretilen toplu konutlardan uygun koşullarda konut edinmeleri önerildi.

[26] TOKİ’nin 2003-2010 yılları arasında gecekondu dönüşümüne yönelik ürettiği konut sayısı 54.930 adettir. (Rana Eşkinat, “Türk İnşaat Sektöründe TOKİ’nin Yeri ve Etkisi”, 2012)

[27] Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı

[28] 16.05.2012 tarihinde kabul edilen 6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun.

[29] Sözgelimi İstanbul’un çeperinde yer alan Esenyurt İlçesi, büyük ölçekli yoğun konut arzına rağmen, inşaat şirketlerinin genel ortalama karşısında oldukça düşük kalan yüzde 10 karlılık oranı ile konut üretimi yaptıkları bir bölge olmuştur. Bunun sonucu olarak, Fiyapı, Ukra İnşaat, Osmanlı İnşaat gibi bazı inşaat şirketleri ekonomik krizler yaşamışlardır. Ayrıntılar için bakınız: http://www.milliyet.com.tr/iste-esenyurt-ta-batan-firmalarin/siyaset/detay/1773946/default.htm (Görülme tarihi: 20.10.2014)

[30] Emine Uşaklıgil, “Bir Şehri Yok Etmek”, Can Yayınları, 2014 (Sayfa: 57-67